Reformska agenda i neformalna ekonomija

Bosna i Hercegovina „boluje“ od simptoma nedovršene tranzicije. U tom kontekstu, reformska agenda na čijoj implementaciji radi Vlada FBiH kao i Vlada Republike Srpske, te Vijeće ministara u Federaciji BiH je prvi ozbiljan i operativan pokušaj tretiranja simptoma i posljedica nedovršene tranzicije.

 
Jedan od izraženijih unutar tranzicijskih problema je neformalna ili kolokvijalno siva ekonomija, iako se ne radi o sinonimima, jer siva ekonomija podrazumijeva sve aktivnosti koje nisu u suglasju sa zakonom, dok neformalna ekonomija podrazumijeva samo one ekonomske aktivnosti koje nisu nezakonite, ali su skrivene od službenih institucija. Tranzicija stvara situaciju u kojoj je zbog nepostojanja ili neadekvatnosti zakonodavnog okvira, regulacije i poreznog sustava neformalna ekonomija prešutno prihvatljiva, što je slučaj i u BiH gdje tolerancija neformalne ekonomije ima socijalnu pozadinu. Naime, država svojim instrumentarijem nije u stanju riješiti cijeli niz ekonomsko-socijalnih pitanja pa ostavlja da ljudi to sami za sebe riješe kroz angažman u neformalnom sektoru. Treba istaknuti kako čisto ekonomski promatrano i ukoliko se isključe gubici za proračun i izvanproračunske fondove, neformalna ekonomija kroz proizvodnju dobara i usluga, odnosno pružanje rada, suštinski doprinosi stvaranju vrijednosti u gospodarstvu. Stoga, mjere tretiranja neformalnog sektora ne smiju biti usmjerene ka njegovu eliminiranju, nego prevođenju u formalni sektor, te je glavni izazov za Vladu transformacija aktivnosti neformalne ekonomije u formalnu, kako bi se proizvodnja dobara i usluga iz neformalnog sektora i dalje odvijala, ali ovaj put kroz registrirane djelatnosti. Samo na taj način, Vlada ostvaruje prednosti kroz dodatne porezne prihode i prihode socijalnih fondova. Dakle, neformalnu ekonomiju ne treba suzbijati jer se time gube vrijednosti stvorene ekonomskim aktivnostima, nego treba tretirati njezine uzročnike koji su najčešće:

 
– Izbjegavanje poreza ili doprinosa, uzrokovanih činjenicom da visina fiskalnih i parafiskalnih opterećenja povećava razliku između troška poslodavca i stvarnog prihoda uposlenika i time motivira i jedne i druge za sudjelovanje u neformalnoj ekonomiji. U tom svjetlu reformska agenda predviđa rasterećene plaće smanjivanjem parafiskalnih nameta, ali bilo bi korisno razmotriti i mogućnost potpunog transferiranja socijalnih fondova na proračun, eliminiranje parafiskalnih nameta u potpunosti i njihovo integriranje u porez na dohodak čime bi se svakako dobilo na transparentnosti.

 
– Izbjegavanje usklađivanja s određenim standardima radnog zakonodavstva poput minimalne plaće, broja radnih sati ili minalnih sigurnosnih standarda. U ovom kontekstu Vlade su kroz reformsku agendu već poduzele niz mjera i kroz donošenje zakonodavnog i kroz regulatorni okvir poput kolektivnih ugovora. Međutim, u tom smislu postoje značajne opstrukcije koje se ogledaju kroz sprečavanje donošenja ovog okvira i kroz sprečavanje njegove provedbe. Ekstenzivna regulacija radnog statusa ali i tržišta može povećati troškove i time motivirati na odlazak u neformalni sektor.

 
– Izbjegavanje usklađivanja s određenim administrativnim kriterijima, primjerice dugi i nepotrebni rokovi i uvjeti za registraciju poslovne aktivnosti. Kroz Agendu je u dijelu stvaranja poslovne klime i konkurentnosti naglašena potreba, unapređenja i ubrzavanje procesa otvaranja poslovnih subjekata ne samo u svjetlu privlačenja investitora, nego i prevođenja neformalne u formalnu ekonomiju. Istodobno, nužno je prilagoditi legislativu potrebi promptnog tretmana onih poslovnih subjekata koji su izgubili element održivosti kako bi se njihovim restrukturiranjem ili eventualnom likvidacijom eliminirali suvišni društveni i ekonomski troškovi. U tom svjetlu su već poduzete mjere poput novog zakona o gopodarskim društvima, te najavljene druge.

 
– Postojanje kvaliteta institucija mjerene kakvoćom pružene usluge, pravednošću sustava i jednakim odnosom prema svima, te eliminiranjem koruptivne kontaminacije. Kada je kvaliteta usluge javnog sektora dobra razložno je plaćanje poreza što obveznicima podiže porezni moral. Porezni moral je fenomen unutar kojeg postoji veća tendencija prijavljivanja poreza ukoliko je opće društveno uvjerenje kako je porezni sustav korektan prema svima i kako i ostali članovi korektno doprinose društvu kao cjelini. Također poreznom moralu doprinosi i ukoliko obveznici vjeruju da za svoje plaćene poreze i doprinose dobivaju uslugu koju su platili, te ukoliko političke odluke u svezi s javnim aktivnostima prate pravedne i transparentne procedure. Međutim, ukoliko porezni sustav nije percipiran kao pravedan to će voditi izbjegavanju obveza i porastu neformalnog sektora. Time se ostvaruje učinak Lafferove krivulje, po kome, kako se porezne stope povećavaju, kontraintuitivno porezni prihodi se smanjuju i to zbog premještanja ekonomske aktivnosti iz formalnog u neformalni sektor. Na taj način se može pokrenuti negativna spirala, u kojoj vlast pokušava kompenzirati manjak u proračunu, podizanjem poreznih stopa, što ima za posljedicu daljnju eroziju formalne ekonomije u korist neformalne. Stoga konsolidacija fiskalnog sustava, predviđena Agendom, kroz smanjenje opterećenja ima među ostalim za cilj smanjivanje neformalne ekonomije za račun njenog premještanja u formalni sektor. S druge strane bi moguće povećanje PDV-a svakako trebalo izbjeći. Naime, jedini način fiskalne konsolidacije je smanjivanje potrošnje kroz rezanje administrativnih troškova, ali ne samo na pokaznoj razini nego suštinski kroz smanjivanje brojnosti administracije.

Koji su potencijalni načini tretiranja pokretača neformalne ekonomije. Moguće su metamjere, koje imaju posredan učinak i to na način da afektiraju postojanje i obujam neformalne ekonomije, kroz smanjivanje javne potrošnje i konzekventno poreznog opterećenja. Na drugoj strani, konkretne mjere koje izravno tretiraju neformalnu ekonomiju su: a) činiti ništa što je do sada bila praksa vlasti u BiH, jer se na taj način tolerancijom neformalnog sektora ograničava ili odgađa potencijalna socijalna eksplozija, b) eradikacija, odnosno eliminiranje neformalne ekonomije kroz intenzivne nadzore i oštru penalizaciju, čime se demotivira sudjelovanje u neformalnom sektoru, ali istodobno može negativno djelovati eliminirajući sve ekonomske aktivnosti i na taj način suzbiti poduzetnički duh koji na koncu neformalna ekonomija nosi sa sobom ili c) legitimizacija neformalne ekonomije koja podrazumijeva prevođenje neformalnog u formalni sektor. Prvo rješenje smo imali do sada što je neformalnu ekonomiju povećalo, i fiskalni sustav dovelo na rub održivosti, za mjere odvraćanja, odnosno penalizaciju i sankcije, prema istraživanjima nema dokaza da daju osobite rezultate. Stoga je potonje rješenje za BiH potencijalno najprihvatljivije.

 
Posebno izražen aspekt neformalne ekonomije u BiH je tržište rada. U tom smislu prije provedbe mjera nužno je razlučiti dvije pojavne skupine na neformalnom tržištu rada: oni koji koriste naknade predviđene za nezaposlene, a istovremeno su angažirani u neformalnom sektoru i oni koji imaju formalno zaposlenje, a dodatno funkcioniraju u nefomalnom sektoru izvan ili unutar registriranog radnog vremena. Prva skupina spada u formalno nezaposlene pa je rješavanje tog problema ujedno rješenje za ovu skupinu. U tom kontekstu, Vlada Federacije BiH osim izravnog utjecaja na visinu poreza odnosno opterećenja na plaću, koje je najavila, može i drugim konkretnim financijskim mjerama poput usvojenog programa za prvo zapošljavanje i samozapošljavanje od 50 milijuna KM kao i aktivnijim javnim investicijama utjecati na zapošljavanje.

Osim onih predviđenim reformskom agendom, koje dodatne reforme BiH treba provesti kako bi dovršila tranziciju i uvrstila se u skupinu tržišnih gospodarstava i uhvatila korak s globalnim trendovima?
Općenito, kada je u pitanju tržište rada nužno je intervenirati u dva segmenta, jedan je politika liberalizacije tržišta u smislu primanja i otpuštanja, a drugi u smislu nagrađivanja, gdje poslodavac mora zadržati diskrecijsko pravo nagraditi kreativnije i sposobnije, a to nerijetko znači mlađe. Arhaični sustav obračuna plaća prema tzv. radnom stažu je u razvijenim tržišnim gospodarstvima prevaziđen. Ovakva promjena bi značila istinski reformski iskorak.

 
Svaka rasprava o ekonomskom rastu i prosperitetu BiH počinje i završava s reformom administracije kao ključnom, jer upravo brojnost i trošak administracije predstavlja temeljno društveno i nadasve ekonomsko opterećenje za državu. U tom smislu, očekivani rezultati reformske agende su jasno navedeni, ali ne postoje jamstva kako će ona donijeti bolje ishode u odnosu na do sada planirane i provođene aktivnosti. Stvarna reforma administracije podrazumijeva također uzimanje u obzir krupnih promjena koje se IT revolucijom i globalizacijom događaju na svjetskoj razini. Primjerice, treba istaknuti kako će digitalizacija poslovnih procesa koja je globalno prisutna, brojna radna mjesta, među inim i u administraciji, učiniti suvišnima, ali će pospješiti kvalitetu usluge i podići produktivnost uposlenih u administraciji. Također, outsourciranje svih onih aktivnosti koje nisu dio core djelatnosti poput održavanja, sigurnosti i sl. će sniziti troškove administracije ali i potaknuti poslovni sektor zainteresiran za preuzimanje ovih tržišnih pozicija. Ipak u uvjetima visoke koruptivne kontaminiranosti, dvojbeno je u kojoj će mjeri ovakav potez doista dovesti do smanjenja troškova, rasta produktivosti javne uprave i podizanja poduzetničke aktivnosti, bez istodobnog eliminiranja negativnosti poput korupcije i klijentelizma odnosno rentijerskog umjesto tržišnog ponašanja. Ipak, ove aktivnosti će voditi do smanjivanja broja uposlenika. Prelijevanjem u mirovinski sustav kroz umirovljenje bivši uposlenici od proračunskog postaju izvanproračunski problem, pa je nužno tražiti alternativna rješenja.

 
Kada su u pitanju troškovi poslodavaca po osnovu socijalnih fondova, kocept bi trebalo izmijeniti na način i u smjeru da se obveze po osnovu doprinosa povećavaju s radnim stažom i dobnom granicom uposlenika, jer u konačnici starije osobe i jesu korisnici fondova zdravstvene skrbi, dok će puno prije biti i korisnici mirovinskih fondova. Na taj način se poslodavcima smanjuju troškovi uposlenika mladih kroz manje doprinose, a trošak održavanja fondova socijalne skrbi korektnije alocira u smjeru onih koji ih više koriste.

 
Bez obzira na popularno javno mišljenje, potrebno je daljnje smanjivanje vlasničke, a jačanje regulatorne uloge države s ciljem eliminiranja odnosno reduciranja klijentelizma, i rentijerskog umjesto poduzetničkog duha. Smanjivanje koje je već najavljeno poreznih i quasiporeznih opterećenja na rad i povećanje opterećenja na druge proizvodne faktore, zemlju i kapital, a nadasve financijski.

 
Reformska agenda je hrabro zamišljen pokušaj ostvarivanja pretpostavki za zdrav i održivi rast gospodarstva u BiH. Međutim, čak i uz ograničene domete, limitiran obuhvat i uz izostanak dubinskih promjena nailazi na snažne otpore duboko ukorijenjenih interesnih skupina. Ovako provedena uz opći društveni konsenzus reformska agenda je nužan ali nije dovoljan uvjet za iskonske gospodarske promjene u BiH, bez suštinske mentalitetske promjene i prihvaćanja svih postulata tržišnog gospodarstva.